半岛全站摘要:我国食品安全信息发布存在公布主体分散、信息内容狭窄、公众参与缺失等问题。域外国家的经验告诉我们:食品安全监管公众参与至关重要,信息发布主体以统一发布为宜,信息内容以公开为原则。我国《食品安全法》设立了食品安全信息的统一公布制度;构建了“统一与分散相补充、中央与地方相结合”的信息发布网络;将食品安全信息分为“重要信息”和“日常信息”,前者由卫生部门统一发布,后者由其他监管部门分散发布。完善我国食品安全信息公布制度,应落实职能部门之间的信息通报,设置“信息公开内部申请程序”;通过法规和规章进一步明确列举主动公开食品安全信息的内容;建立统一的食品安全信息公开网站。
(二)信息公布主体:统一与分散食品安全信息的发布,国际上相当一些国家是一个部门负责,像德国、法国等。欧盟被认为“在世界上享有最高的食品安全水平”。欧盟食品安全法规体系拥有一个从指导思想到宏观要求再到具体规定的非常严谨的内在结构,涵盖了“从农场到餐桌”整个食物链。2002年1月,欧洲议会和理事会发布了178/2002号法规,即食品安全基本法,是欧盟食品安全领域的核心法律依据。根据该法律,欧盟成立了食品安全局(European Food Safety Authority,EFSA),其主要工作是负责收集并分析有关食品潜在风险的所有信息、向公众提供其权限范围内的所有信息。在欧盟食品安全局督导下,一些欧盟成员国也对原有的监管体制进行了调整,将食品安全监管职能集中到一个部门。“德国于2001年将原食品、农业和林业部改组为消费者保护、食品和农业部,接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能,对全国的食品安全统一监管,并于2002年设立了联邦风险评估研究所和联邦消费者保护和食品安全局两个机构。丹麦通过改革,将原来担负食品安全管理职能的农业部、渔业部、食品部合并为食品和农业渔业部,形成了全国范围内食品安全的统一管理机构;法国设立了食品安全评价中心,荷兰成立了国家食品局。”[5]美国则建立了由各部门分工负责的食品信息发布机制。根据美国法律、法规的规定,联邦有关部门包括食品和药物管理局(FDA)、农业部食品安全检验署(FSIS)、农业部动植物卫生检验署(APHIS)、疾病控制与预防中心(CDC)以及环境保护署(EPA),各州政府卫生部门以及各市县卫生部门都对食品实施监督管理,在法律、法规赋予的权限范围内独立进行信息披露,形成了以联邦政府信息披露为主,地方各州政府信息披露为辅,分工明确、全方位的信息披露体系。这种分散监管体制带来的弊端受到了公众的批判,1998年8月25日,克林顿总统发布了成立总统食品安全委员会的行政命令,委员会的性质更接近于一个综合协调机构,食品安全信息仍然由负主要监管职责的各部门发布。美国食品安全信息发布的主要渠道是网络,食品安全网(汇总了来自联邦政府部门,如FSIS、EPA、CDC和FDA及地方各州政府管理部门的大量食品安全信息,形成了由点到面的信息网络,使信息的披露有了统一、权威的发布平台,为公众提供“从农场到餐桌(From Farm toTable)”的食品安全信息。无论是由某一部门主导统一发布食品安全信息还是各部门分别发布信息,都与各国的食品安全监管体制相关。从世界各国的经验来看,其发展趋势是由各部门联合监管向独立、统一部门监管转换,信息发布主体也倾向于由统一监管机关发布,并且统一信息发布平台。就我国而言,采用哪一种信息发布体制,视实际情况而定。从我国以往的经验来看,分散发布机制导致各部门信息重复、交叉、矛盾或信息空白,尤其在发生重大食品安全事故时,信息的错乱更加重了公众的恐慌。因此采用统一发布机制更符合我国的实际情况。
(三)信息公布的内容:原则与例外信息公开的内容是行政公开的核心问题。美国《信息自由法》确立了“政府信息公开是原则,不公开是例外”的原则。为了贯彻这一原则,在立法方式上针对可以公开的政府信息采取概括式规定,对不能公开的政府信息采取列举规定的方式半岛全站。依据该法,除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私等豁免提供的九项信息外,所有的政府信息均应公开。美国食品安全信息公开,“从披露的对象来看,主要包括消费者、生产经营者、科学家和研究工作者。相应地,信息披露的内容主要包括消费者教育与培训信息、缺陷产品召回信息、管理部门的管理规则、工作指南、指导方针、食源性疾病信息、食品安全资源信息等”。[6]信息内容已从展示政府政务信息的平台,逐步变成食品安全审批监管的信息资源平台;从政府一方的单向信息流动,变为与相对人、公众和全球食品安全监管机构的多向交流与沟通。在日本,“与食品安全相关的信息,与国防、外交等不同,大部分是基于科学事实而来的,没有必要作为秘密来对待,原则上应予公开。不仅行政的方针政策、食品安全标准、处理决定要公开,做出决定的过程、审议的过程(除了公开会限制委员自由发言、明显妨碍公正中立审议的情形外)、会议提出的资料等也应予公开。当然,这并不意味着不尊重企业的商业秘密和个人的隐私”。[4]71-72我国《政府信息公开条例》并没有借鉴美国“以公开为原则、以不公开为例外”的原则。条例第二章“公开的范围”采取列举方式重点对“可以公开的政府信息”进行了罗列,而对不能公开的“国家秘密、商业秘密和个人隐私”采取了概括规定的方式半岛全站。概括方式在外延解释上的模糊性为行政机关不公开政府信息留下了灰色地带。《食品安全法》沿袭信息公开领域的一贯做法,列举规定可以公开的食品安全信息,其他信息是否属于公开范畴,由行政机关“自由裁量”。
(一)信息公布的理念:公众参与和知情消费者是整条食物链的最后一个环节,保障食品安全必须要消费者直接参与。日本法律明确规定了食品安全政策制定过程中的公众参与,体现了消费者优先的理念。《食品安全基本法》第13条明确规定:“为了将国民的意见反映于制定的政策中,并确保制定过程的公正性和透明性,在制定食品安全政策时,应采取必要措施促进提供政策相关的信息,提供机会陈述对政策的意见,促进相关单位、人员相互之间交换信息和意见。”[4]欧盟非常重视消费者在食品安全监管,特别是法规、政策制定过程中的作用,充分听取消费者的建议,确保其工作能真正维护消费者的利益。美国《联邦行政程序法》(Admin-istrative ProcedureAc,t APA)规定了行政当局制定、修改、废除行政法规所必须遵守的程序和利益集团要求公布、修订、行政法规所应遵守的程序,该法使厂家、消费者和其他相关单位和个人都可以参与相应食品安全行政法规的制定过程。我国《食品安全法》及实施条例对食品安全标准制定过程中的公众参与作出了明确规定。《食品安全法》第23条第二款规定:“制定食品安全国家标准,……并广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。”《中华人民共和国食品安全法实施条例》第16条规定:“国务院卫生行政部门应当选择具备相应技术能力的单位起草食品安全国家标准草案。提倡由研究机构、教育机构、学术团体、行业协会等单位,共同起草食品安全国家标准草案。国务院卫生行政部门应当将食品安全国家标准草案向社会公布,公开征求意见。”
公布食品安全信息不仅是政府的单方行为,而且是政府与公众(包括生产者、消费者、社会团体和科研机构等)的双方行为,公布的目的是让受众知悉相关信息、查找和利用信息,并提供反馈信息。公布行为本身,信息的制作、生成和采集都需要公众的参与,这是双方互动的过程半岛全站。公众参与的前提是信息的公开,“公开原则是食品安全化的重要保障,是对食品安全行政提出的基本要求。这既是风险沟通的需要,也是克服信息不对称的需要,也是实现消费者在食品安全行政领域的参与权的需要”。[4]我国食品安全监管各部门政府网站上,普遍缺少公众参与板块,即使有些网站有此栏目,也是内容简单、陈旧,更不重视信息反馈。缺乏公众参与的信息公开,只能是政府的“独角戏”。
食品安全是关系国计民生的大事。近年来,食品安全问题频繁出现,而且影响也越来越大。从2003年初的阜阳奶粉事件到2005年初的苏丹红事件,从2006年9月的瘦肉精事件到当年11月的多宝鱼事件,再到2008年的三聚氰胺事件,件件波及甚广,可以说整个社会的每个人都可能成为食品安全问题的受害者。为何有毒有害的食品能突破层层关卡来到我们的餐桌上?食品市场的信息不对称让我们对市场上的所有产品都产生怀疑,一旦发生食品安全事故容易在公众中造成恐慌,而信息披露是解决信息不对称的基本途径。在生产经营过程中,卖方(包括产品的生产者、经营者)常常隐瞒不利的信息,这就需要政府强势地介入,以“官方信息”满足公众的知情要求。根据学者的调查,对食品安全信息披露内容,消费者反映“对政府部门和消费者协会信任度最高”[1]。可见,政府发布食品安全信息在整个监管环节中的重要作用。“政府对食品市场的管制方式应该由传统的直接管制逐渐转向对质量信息的管制,通过信息披露、提供公共信息和教育等方式建立有效的质量信号传递机制,确保食品安全质量目标的实现。”[2]事实证明,发生重大食品安全事故时,行政机关发布信息往往迟缓半岛全站、零散、信息内容笼统,无法满足公众的资讯需求。《食品安全法》通过构建“统一公布与分散公布相补充、中央与地方相结合”的信息发布网络,来解决我国食品安全信息公布领域存在的痼疾。
(一)设立食品安全信息的统一公布制度对于重要的食品安全信息,《食品安全法》规定由一个部门统一口径对外发布,解决了过去在信息发布机制上存在的矛盾。该法第82条规定“国家建立食品安全信息统一公布制度”,统一公布食品安全信息的主体是“卫生部”,改变了过去由“国家食品药品监督管理局”发布信息的机制。这种“统一公布”机制,也为其他领域提供了借鉴。涉及多个职能部门管理的行业,可以确定由一个部门统一发布信息。统一公布虽然可以解决以往信息公开上存在的诸多弊端,但又会带来新的问题。食品安全信息发布与监管体制密切相关。“从目前情况来看,根据各自国情,西方发达国家通过立法建立了不同类型但行之有效的食品安全执法监管机构体系。基本模式不外乎三种:第一种是由中央政府各部门按照不同职能共同监管的模式,这种模式以美国为首,我国也大致相同;第二种是中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构,全权负责国家的食品安全监管工作,这种模式以英国为代表;第三种是由政府现存的某个部门负责食品监管工作,并负责协调其他部门来对食品安全工作进行监管,这种模式的代表国家是加拿大。”如何设定我国食品安全的监管体制是《食品安全法》立法过程中的一个难点。《食品安全法》没有改变《食品卫生法》的分段管理体制:卫生行政部门承担综合协调职责,质监管理部门负责生产环节的监管、工商管理部门负责流通环节的监管、食品药品监督管理部门负责餐饮服务环节的监管。在分段监管的基础上,还规定国务院成立食品安全委员会。管理体制上的多头模式与信息公布上的统一机制本身就是一对矛盾。如何保证不同机关向统一公布机关提供信息,就需要另外的制度保障。
在涉及食品安全监管各个环节的政府部门网站,基本都设置有政府信息公开专栏,供公众查阅相关信息。但政府信息公开的内容,主要是机构设置、职能、办事指南、政府信息公开目录、法律法规、食品安全标准等内容。食品安全信息披露的范围和内容狭窄,信息质量偏低;政府信息公开的内容以通报工作为主,信息多来源于新闻媒体,自己制作的信息较少;食品安全教育与培训信息严重不足,更是缺乏风险评估和预警信息。这反映出相关职能部门的信息采集能力不强,信息分析能力不足,没有形成系列化、专门化和专业化的信息集成体系。即使已有的简单信息,也呈现杂乱无章的状态,零散地分布在相关网站的各个栏目中,没有对关联的食品安全信息进行分类整理,仅以原始形态发布,不便于公众查找。在食品安全信息的需求中,无论是制定政策的各级主管部门、实际进行生产的企业还是消费者,最需要的不是未经加工的原始信息,而是经过专家研究和分析的权威性信息。目前,中国食品安全信息的分析预测工作刚刚起步,处于摸索和积累经验阶段,无论是从信息的范围还是从信息的质量来看,都不能满足管理决策者、生产者和消费者的需要。
我国原有的食品安全监管体制是多部门多头监管,从生产、经营到消费由不同部门分段管理:农业部负责农产品生产环节的监督;质检部门负责食品生产加工环节的监督;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督半岛全站、组织协调和依法处理重大事故。食品安全的归口管理造成严重的部门分割,共享协调机制不完善,缺乏统一权威的信息披露机构和平台。“如在2004年初安徽阜阳‘劣质奶粉事件’中,就有多个执法部门纷纷向公众发布‘不合格奶粉名单’和‘放心奶粉名单’,包括质检部门、卫生部门、工商行政管理部门等。甚至有些部门因为信息发布前没有很好地沟通检验标准、协调将要发布的信息内容,导致个别奶粉同时出现在‘不合格’和‘放心’中,严重影响了信息的科学性和权威性。”[3]涉及食品安全的信息由不同部门归口管理或者由不同单位负责,不仅在部门间,而且在部门内也存在严重的单位分割,缺乏统一协调的信息服务管理机构。结果不仅造成信息资源总量不足,而且导致现有资源的利用率和资源投入效益也比较低。更为重要的是,食品安全信息的部门分割给用户使用这些信息带来诸多不便和问题,降低了信息的权威性和指导作用。